中国在十年前那次“SARS”的研究，控制上从早期到最后，有什么有效的措施和关键性的错误？
余青葭
烘焙、甜品 话题的优秀回答者
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历史无法重演，因此以“如果”和“幸好”开头的假设性问句请恕我能力有限，无法作答。以下仅从应急管理(Emergency Mangement)角度来说SARS控制中的问题、有关措施及其影响。
先说问题。在2003年春天以前，根据《传染病防治法(1989年版)》，公共卫生突发事件有且只有各级政府卫生行政部门负责，其他部门并不对此负责，所谓“各家自扫门前雪”。而卫生行政部门单独处理这类公共卫生危机事件，又是“下方看上方，地方看中央”，各地部门都会先看中央一级结构是怎样设定的，使得应急管理变成了单一的自上而下的被动反应过程。然而，2003年初SARS肆虐广东的时候，广东正召开两会，人大、政府和政协都在忙于换届选举，忽视了最初的疫情信号；3月初SARS蔓延到了北京，又正值全国两会召开，全国人大、国务院、全国政协又在忙于换届选举，错失了初期控制的最佳时机。同时，卫生行政部门的垂直管理关系也束缚了同级部门之间的横向信息沟通，必须要通过上一级部门的协调才能使得信息传达并执行。地方政府部门的应急管理缺乏主动性，行动迟缓、手段匮乏(没其他部门支援)。可以说，这种典型的“条块分割”式管理，是导致了疫情传播渠道不畅、疫情信息扭曲失真，初期控制不力的主要原因。其他的次要原因还包括，责任不明晰，问责无法可依(在SARS以前仅有《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定(2001)》《中国共产党党内监督条例(试行)(2003)》等不适用于公共卫生突发事件的问责法规)等。
(需要说明的是，“条块分割”式应急管理并非中国独有。美国联邦政府自1803年开始介入救灾，但各部门各自承担责任的应急管理体制，直到1979年卡特政府成立联邦紧急事务管理署FEMA才宣告结束。日本作为一个灾害大国，亦是1959年发生了伊势湾台风灾害损失惨重之后才于次年颁布了《灾害对策基本法》，逐步从单项灾种的防灾管理转向多项灾种的综合防灾体制。举例别国并非为中国政府开脱，只为说明各国的应急管理对策都是在摸索中逐渐完善的，需要一个过程。)
再说有效措施。SARS控制的转折点可以说是从2003年4月20日卫生部部长张文康和北京市市长孟学农被免职问责开始。这一事件同时也标志着我国“行政问责制”的开端。同一天，时任卫生部副部长高强主持新闻发布会，首次披露北京SARS疫情真实数据。此后，从2003年4月26日到6月24日的60天里，中央电视台直播卫生部“每日疫情通报”。各地部门被要求每天即使上报患病人数、疑似病人人数、痊愈人数、死亡人数等。中国政府首次主动以积极态度向民众通报信息。
“行政问责制”和“政府信息公开制”的支持性条款是5月出台的《突发公共卫生事件应急条例》。5月9日，温家宝正式签署国务院令，5月12日正式颁布。这部法规从开始起草到国务院常务会议审议一共只用了20天时间，是1949年以来出台速度最快的一部法规。根据此条例，20多项制度和措施得以确立，详细地规定了从中央政府、省、市、县一直到街道、乡镇、居民委员会和村委会的责任，同时也规定了卫生主管、交通、公安、技术监督、工商等各个部门的相应责任。《突发公共卫生事件应急条例》从根本上改变了以往只有卫生系统单独处理公共卫生突发事件的制度。此外，《条例》对疫情报告的程序和时限作了严格的限定(第19条，第20条)。在逐级上报的同时，规定可越级上报。此外，政府或者卫生行政部门有关部门有关负责人员虚报、瞒报传染传染病疫情，要受到降职或撤职处分；如果造成了传染病扩散，有关人员要被开除公职。
同日，2003年5月12日，卫生部发布了《传染性非典型肺炎管理办法》，对疫情报告、通报和公布做出了专门的规定(第9条、第10条、第12条)，并要求县级以上卫生部门加强农村疫情监测和疫情报告体系建设。根据此办法，传染病疫情可在2小时内完成初次报告，事件的进程变化随时上报，事件的总结报告则在事件处理结束后10个工作日内上报。
2003年SARS危机后，国务院办公厅成立了应急预案工作小组，开始部署全国应急体系建设。温家宝提出“争取用3年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制”，“提高公共卫生事件应急能力”。毋庸置疑，SARS事件本身是灾难，但它同时也动摇了当时盛行的“GDP崇拜”观念，并促使2003年成为了我国全面加强应急管理的起步之年。2004年，全国人大常委会通过了修订的《传染病防治法》，规定了卫生系统内部的疫情横向信息通报制度(即同级部门横向互通信息)，设置了全国统一的举报电话等，并开始建立不明原因肺炎监测体系，恢复和新建了20种重点传染病和病媒生物的国家级监测点。2005年底国务院下发《国家突发公共事件总体应急预案》，要求各级政府各个部门制定相应预案。2007年《突发事件应对法》正式实施，2008年《政府信息公开条例》出台。尽管这些法案可能在2008年南方低温雨雪冰冻灾害和汶川大地震又暴露出了缺陷与不足引发争议，但正如前表，各国的应急管理对策都是在摸索中逐渐完善的，需要一个过程。回头看看这十年，这些措施都可以说是中国人从SARS这场灾难得到的宝贵遗产。
一家之言，欢迎讨论。
另，推荐2011年史蒂文·索德伯格执导的《传染病Contagion》一片。
编辑于 2014-01-14 |
发表于 2019-6-18 17:51
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